▲七星关区碧海阳光移民新城易地扶贫搬迁安置点（聂宗荣 摄）
城镇化是毕节市的短板，也是毕节市发展的潜力和希望。新型城镇化的核心是人的城镇化，关键是农业转移人口的市民化。笔者就在推进山地特色新型城镇化过程中，如何通过全面放宽各类转移人口落户限制，建立财政、土地与农业转移人口市民化挂钩机制，建立进城落户农民农村“三权”维护和自愿有偿退出机制，推进城镇基本公共服务覆盖常住人口等制度，有序推进农业转移人口市民化等问题进行探讨。
一、我市农民市民化的现状
毕节是习仲勋同志亲切关怀，胡锦涛同志亲自倡导，国务院1988年6月批准建立的“开发扶贫、生态建设”试验区。毕节市位于贵州省西北部，西邻云南，北接四川，国土面积26853平方公里，辖七星关区、大方县、黔西县、金沙县、织金县、纳雍县、威宁自治县、赫章县、百里杜鹃管理区、毕节金海湖新区，有276个乡级单位（91个乡、135个镇、50个街道），3706个村级单位（1480个社区、2226个村）。2018年末，全市户籍人口930.28万，城镇户籍人口349.6万，占全市总户籍人口的37.58%，较2017年的37%增加0.58个百分点；常住人口城镇化率为42.34%，较全省 47.52%低5.18个百分点。
（一）近10年农业人口占比情况
2015年末，全市户籍人口904.2万，农村户籍人口669万，占全市户籍总人口的74%。2016年末，全市户籍人口916.85万，农村户籍人口588.71万，占全市户籍总人口的64%。2017年末，全市户籍人口928.98万，农村户籍人口583.01万，占全市户籍总人口不到63%。2018年末，全市户籍人口930.28万，农村户籍人口580.68万，占全市户籍总人口的62.42%。由此看出，毕节市农业人口占比较高，各县（区）大部分是以农业为主，城市化程度很低，“二元结构”很明显，是小城市、大农村，属于典型的“小马拉大车”，农民市民化发展缓慢，城乡差距相对较大。随着毕节市农村劳动力转移力度的加大和工业化进程的加快，城市总人口迅速增加，城市化进程不断加快。近三年的数据显示，全市由农村居民属性变城市居民属性的数量增加近百万人，户籍人口城镇化率大幅提高。
（二）近10年常住人口城镇化率情况
我市常住人口城镇化率2009年为24.91%，2010年为26.18%，2011年为28.17%，2012年为29.99%，2013年为31.67%，2014年为32.23%，2015年为34.9%，2016年为39.57%，2017年为41.22%，2018年为42.34%。可以看出，我市近10年常住人口城镇化率大幅提高。
（三）移民、流动人口落户情况
2018年，省下达我市的易地扶贫搬迁任务为90601人，现已全部搬迁入住，实际搬迁入住18946户90705人。鼓励在外务工人口到外地落户，解决存量问题。全市流动人口较多，流动人口落户相对较难，大部分不愿意进城落户，只有孩子读书，才愿意在城市落户。尽管民政部门撤乡建镇、村改居，统计部门按城乡属性划分等来确定划分城乡人口，但是，配套的公共服务及基础设施跟不上，有的乡镇污水处理设施都没有，一定程度上影响了农民市民化进程。
（四）农村劳动力就业情况
目前，全市有3个深度贫困县、20个深度贫困乡镇和529个深度贫困村。截至2018年，全市贫困人口41.41万，其中劳动年龄段（16-60岁）贫困人口25.87万，贫困劳动力18.73万，仍然是全国、全省脱贫攻坚的主战场。
（五）公共服务、基础设施配套情况
全市着力从住房、教育、医疗、养老保险、就业等方面完善公共服务，加快城镇基础设施建设。
1、住房方面。一是切实保障租赁补贴的发放。全市租赁补贴发放任务2130户，按发放峰值计算，已发放4272户，发放率200.56%。二是加快移民搬迁人口安置房建设。2018年，我市的易地扶贫搬迁任务为90601人，现已全部搬迁入住，实际搬迁入住18946户90705人。
2、教育方面。按照“以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学接收为主”的原则，我市将进城务工人员随迁子女、居住证持有人或随迁子女全部纳入小学、初中免试划片入学范畴，随迁子女可同等机会升入普通高中和中职学校，统一城乡义务教育生均公用经费基准定额，落实好配套资金，切实保障农业转移人口子女平等享受教育权利。对就读普通高校本专科（高职）、中职学校一年级至二年级、普通高中的学生，严格按照《贵州省教育精准扶贫学生资助实施办法》等相关政策进行资助。
3、医疗方面。全市城乡居民医保在参保范围、基金管理、补偿政策、服务监管、信息管理、筹资标准、现场减免、考核标准等八个方面进行统一，实现了城乡一体。
4、养老保险方面。城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险制度已完全统一，整合为城乡居民养老保险，实现市级统筹，市、县财政按规定比例落实配套资金。
5、就业方面。对处于无业状态的城镇常住并持有居住证的人员，积极进行就业失业登记；对返乡创业在城镇常住的农民工，提供小额担保贷款扶持。
6、城镇基础设施建设。截至目前，全市完成城镇道路交通、管网建设、污水和垃圾处理设施、生态园林建设、其它项目等各类城镇基础设施建设项目投资229亿元。新增城市道路95.16公里，其中七星关区12.4公里、大方县8.6公里、黔西县1.72公里、纳雍县4.3公里、金沙县5.4公里、织金县5.1公里、赫章县10.5公里、毕节金海湖新区39.4公里。
（六）出台相关配套政策情况
2016年9月，市政府下发《毕节市人民政府关于推进新型城镇化建设提高城镇人口比重的实施意见》，要求民政、国土、公安等8个相关部门在户籍制度、区划调整、土地、金融、劳动就业、教育、社会保障等方面制定具体的配套改革方案，并切实抓好落实。同时，要求统计部门加强城乡属性划分，科学测算全市及各县（区）城镇化率指标。2018年初，根据《省人民政府关于深入推进新型城镇化建设的实施意见》和《省人民政府办公厅关于印发贵州省加快推进山地特色新型城镇化建设实施方案的通知》精神，制定了《加快推进山地特色新型城镇化建设实施方案》，要求加快新型城镇化进程，大力提高城镇化人口比重，助推全市决胜脱贫攻坚，实现与全国同步全面建成小康社会，奋力开创毕节试验区城镇化发展新局面。
二、我市农民市民化面临的主要问题
（一）城乡规划总体水平不高。以人为本、宜居宜业的新型城镇化建设较缓，城乡规划管理执行不严。规划编制整体水平较低，规划的执行力缺乏权威性，统筹规划力度不够，对跨行政区域发展研究不透，公共服务设施尚未实现共建共治共享。城镇化发展总体规划滞后，尤其是乡镇规划水平较低，城镇建设规划与区域规划、产业规划、经济发展规划结合不够，与新型城镇化发展还有很大差距。
（二）体制机制改革力度不够。部门之间的配合协调力度不够，系统的谋划、推动、监测、考核机制仍未建立，户籍、区划调整等体制机制改革创新工作有待加强，相配套的具有指导性的规划体系和有效实施机制仍没有形成，履行社会管理和公共服务职能的难度大。一是异地落户限制较多。国家虽然放开了农民转市民的条件限制，但到城市落户限制多，因无法在就业地落户，大多数农民宁愿当农民，也不愿当居民。如七星关区有部分农民陪子女进城读书，长期租房，有固定的就业岗位，居住的时间也比较长，属于常住人口，但是没有解决入户问题。如果有序转为城镇人口，就可以提高户籍人口城镇化率。二是城乡福利转换手续复杂。在二元体制下，城市居民和农民享受的是两套不同的社会福利政策，两者在缴费标准和报销比例上相差很大，加之转换手续比较复杂，致使部分农民进城落户后无法及时享受到居民待遇。三是小城镇服务机构不健全。调查表明，我市小城镇社区审批难，缺少专职工作人员，导致搬到小城镇居住的数十万农民虽然从身份上变成了小城镇居民，但实际上并未享受到真正的居民待遇。
（三）土地流转整合难。一是农村土地整合利用难。受地理条件限制，土地流转进展不平衡，326国道和高速公路沿线土地流转率较高，其他区域林地、耕地综合利用价值不大，乏人问津，农民进城后，除少数田地由留守老人耕种外，大部分处于撂荒和闲置状态。二是宅基地退耕难。由于大多数老人不愿进城居住，加之历史形成的故土情结，宅基地退耕在执行中异常困难，大多不了了之。三是土地流转率低。虽然创建省级500亩样板坝区11个，但是土地流转率低，三产结构比为21.5∶35.1∶43.4，农业占比还比较高，结构性矛盾还比较突出。
（四）投融资渠道不畅。受国家金融政策的影响，政府融资渠道全面收窄，加之政府平台融资能力有限，先进融资方式应用很少，全市城镇建设资金筹措难度大。对政府而言，随着更多的农民进城变市民，必须加快基础设施配套建设工作，以提高城镇承载能力。但对于毕节市这样一个贫困人口多、贫困程度较深的市，自身财力极为有限，建设资金紧缺，一直是困扰发展的难题。
（五）新型城镇化推进力度不大。产业发展水平总体偏低，城镇人口的吸纳能力弱，城镇道路、公园绿地等基础设施和医疗、教育等公共服务设施建设滞后。房地产品质较低，配套设施不够完善，物业服务水平偏低。特色小城镇建设整体处于“滑坡”状态，争取到2022年底，全市培育15个以上省级特色小镇和特色小城镇，其中省级特色小镇6个以上、省级特色小城镇9个以上。
（六）贫困农民搬迁难。尽管中央、省出台了鼓励农民进城落户以及保障性住房、移民搬迁等一系列优惠政策，极大地减少了农民市民化的成本，但农民市民化的负担还很重。据测算，一户农民进城购买我市县城内的约100平方米住房，需要购房款35万元左右。如果是申请住30-60平方米的保障性住房，加上装修和购买家具等生活必需品，至少得投资10万元，这对于一个人均年收入仅5000元左右的农民而言，负担可想而知。
三、我市农民市民化的建议
（一）优化城镇建设发展模式。新型城镇化背景下的农民市民化问题是一个庞大的系统工程，要在各级政府的统一领导下，由公安、民政、教育、住建、财政、统计、国土、农业农村、林业、水库移民、人社、发改、卫生健康、医保、税务等部门通力协作来完成。首先，要深入贯彻《贵州省人民政府关于印发〈贵州省山地特色新型城镇化规划（2016-2020年）〉的通知》和《毕节市人民政府关于〈推进新型城镇化建设提高城镇人口比重的实施意见〉》的精神，深化对新型城镇化工作重要性的认识。其次，要着力提升城镇发展水平。在全面开展“五城同创”、大力推进旧房改造的基础上，全面落实《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，完成城市“双修”专项规划和“多规合一”的编制改造，把毕节打造成为川滇黔三省结合部区域性中心城市、综合交通枢纽、新兴工业城市、商贸物流中心。
（二）深化户籍制度改革。户籍是农民和城市居民在就业、教育、住房、社会保障及民主政治权利和待遇等方面不平等的根源。农民市民化，首先要改的就是户籍制度，要在城镇化的过程中逐步建立全市统一的户籍登记制度，取消城乡差别。要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、计划生育、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有效的新型户籍制度，实现54万农业转移人口和其他常住人口落户城镇。
（三）改变现有的城乡属性划分标准。科学合理做好城乡属性划分工作，及时收集整理部门关于行政区划及基础设施建设等方面资料，做好乡镇及村级属性的修改认定工作。认真收集整理民政部门已进行村改居和乡改镇的文件资料、住建部门的基础设施建设覆盖区域等资料，作为统计上城乡属性划分工作的重要依据，确保城乡划分工作数出有据，切实保障城乡划分工作的客观性、科学性、合理性。毕节是个多山地、多民族、贫困面广、贫困程度深的山区，为客观、真实地做好全市的城乡划分工作，准确反映我市城镇化发展水平，从统计部门的角度，报请国家层面考虑贵州省的地理环境特点，制定出一套与平原地区不同的城乡划分标准，希望能够把跨多个乡的风景区如百里杜鹃、韭菜坪等旅游景点和少数民族乡划入城镇属性，并能够解决外出务工人员计算的问题。
（四）以园区建设为引擎，把现代农业建设、农业项目建设、农村人居环境整治与农民市民化结合起来、同步推进。今年以来，我市持续推进全市农业园区提质增效工作，在建农业园区326个，其中省级71个（今年新增6个）、市县乡级255个。71个省级园区共建成标准化基地121.7万亩，带动贫困人口31493人就业，实现了除个别城市建设规划街道以外的所有乡（镇、街道）都有一个以上农业园区。“互联网+现代农业”不断发展，能够进一步释放农业劳动力的潜力，为工业发展提供劳动力需求；开展农村人居环境整治活动，深入实施“四在农家·美丽乡村”基础设施建设、对现有农村危房全面实施“危改”和“三改”（改厨、改厕、改圈）等能够改善农村生产、生活环境，为建材工业以及投资提供巨大需求，扩大有效投资。2019年，全市完成各类城镇基础设施投资229亿元，新增加改扩建道路95.16公里，新增城市公共停车位5589个，新增城市公厕32座，城市建成区面积达169平方公里；启动120个特色小城镇建设，新增城镇人口51807人，新增城镇就业人口28909人，农民市民化能够使更多的离散人口实现全家团圆梦。
（五）推进产城融合发展。一要强化城市规划的引领作用。按照集约用地的要求，优化城市土地空间布局，统筹考虑居住用地、产业用地、公共用地之间的关系，妥善处理好城市发展与产业布局，在城市建设、产业发展、农民就业协调互动基础上实现土地效益最大化。二要发挥房地产建设的基础性作用。既要挤掉过去城镇化带来的房地产泡沫，又要合理推动房地产业健康发展，支持房地产业继续扮演好城镇化先行军角色，为城市发展制造业、服务业提供生产办公之地，为进城农民提供安居之所，从而更好地发挥基础性作用。三要强化产业发展的支撑作用。坚持以产兴城、产城互动的新型城镇化思路，因地制宜布局发展相应产业。中心城区重点发展现代服务业，近郊可以布局先进制造业和观光休闲农业，远郊鼓励发展生态旅游业和特色农业，推动产业梯度布局，促进产业发展与新型城镇化、农民市民化良性互动和融合发展。
（六）大力发展城镇经济。研究表明，城镇化每提高1个百分点，人均GDP将提高2.25个百分点，每增加一个城镇人口，可以带动10万元以上城镇固定资产投资。因此，大力发展城镇经济，对推动新型城镇化具有积极作用。一方面，要推动城镇新增就业岗位。就业是稳定的基础，只有进城人员有稳定的就业岗位，农民进城才能稳定发展，才能促进城镇化率不断提升。另一方面，大力发展农业产业经济。深入推进农村产业革命，坚持“一乡一业、一村一品”发展优势主导产业，大力实施农业特色产业提升工程，增加农民经济收入，不断储蓄推进城镇化能量，增强发展后劲。
（七）完善金融支持体系。推进农村金融制度创新，引导社会资本以多种形式参与新农村建设。密切跟踪城镇化进程中“三农”、产业发展、基础设施建设、生态文明建设、人口集聚和居民创业等领域的金融服务需求，通过搭建城镇化建设投资平台，成立山地特色新型城镇化基金，完善农村金融组织体系，开展信用体系建设，加大城镇化信贷供给等措施，提升金融支持山地特色城镇化发展能力。通过深化农村土地制度改革，培育农村土地市场，盘活农村集体建设用地资源，将土地资源变成土地资本，使农村土地要素流动起来，以此撬动金融资本，引导社会资本投入新农村建设，推动城乡一体化进程等。
（八）完善基本公共服务。一要抓好规划，在规划建设拆迁安置小区时，统筹考虑人口分布与基础设施布局，科学安排被征地农民的生产、生活、生态空间，推动城市公共服务资源平等分配，从源头上减少基本公共服务不均等现象。二要同步建设，推进基本公共服务设施与拆迁安置小区同规划、同建设，明确各类基础设施配套建设的路线图和时间表，真正把规划落到实处，确保农业转移人口入住的基本需求得到有效满足。三要强化保障，逐步加大政府财政资金投入力度，不断完善学校、医院、养老机构等软硬件设施，提升社区、物业等的管理服务水平，创造住有所居、学有所教、病有所医、老有所养的良好环境，让广大农业转移人口更多更公平地享受新型城镇化的成果。
（九）全面实施乡村振兴战略。习近平总书记“三农”思想是我们党“三农”理论创新的新成果，是实施乡村振兴战略、做好新时代“三农”工作的行动指南。乡村振兴首先打好以农村公路“组组通”为重点的基础设施建设、易地扶贫搬迁、产业扶贫、教育医疗住房“三保障”四场硬仗。继续深入贯彻来一场振兴农村经济的深刻产业革命，做精做实做强农业产业结构调整，为返乡农民工提供大有作为的平台。毕节是全省脱贫攻坚的主战场，要抓住发起总攻的时机科学制定规划，健全城乡融合发展体制机制，努力推动产业扶贫和农业产业结构调整取得重大突破，协调推进产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴等，从精准脱贫、制度供给、人才支撑、融资渠道等方面提供保障，才能依靠改革创新提升乡村发展新动能。（作者单位：毕节市统计局）
