党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，意义重大，影响深远，任务艰巨。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这些规定不仅为建设法治政府提出了具体的要求，也为水行政执法体制改革指明了方向。当前，在全面推进法治政府建设的大背景下，开展“法治毕节”创建是全面推进依法治国和贯彻法治政府建设在毕节的实践，是毕节科学发展、后发赶超的必然要求。《中华人民共和国水法》（以下简称“《水法》”）、《中华人民共和国水土保持法》（以下简称“《水土保持法》”）、《中华人民共和国防洪法》（以下简称“《防洪法》”）等法律法规的修订和实施，把毕节市水务事业推向了依法治水、依法管水的新时期，切实解决水行政执法工作中有法可依、有法必依、违法必究的问题，显得尤为重要。
毕节市水行政执法的现状
自2002年10月1日《水法》修订并正式施行以来，毕节市基层水行政执法队伍逐步强化，水行政执法工作不断加强和规范，基本形成了市级监督指导、县（区）级靠前指挥、乡（镇、街道）执法队伍负责具体执法的三级管理模式。目前，全市各级水行政执法队伍共8支，专职水行政监察执法队员42人，委托执法（兼职）78人。全市水行政执法比较平稳，没有发生重特大执法事件，打击了一批水事违法行为，有效维护了正常的水事秩序。但由于《水法》等法律法规修订实施的时间不长，基层法治基础比较薄弱，群众法治意识淡漠，随着近年来招商引资项目建设力度加大及经济社会快速发展，水事违法案件呈逐年上升趋势，还存在与法治社会、和谐社会不协调及差距大的现象，水资源浪费、河湖范围内乱采乱挖乱建乱弃、水利工程设施遭受破坏等情况在局部区域依然存在，水行政执法任务更加艰巨。
制约我市水行政执法的瓶颈
长期以来，水行政执法一直是水事管理工作的难点，也是社会各界关注的重点。在实践中，水行政执法体制机制方面仍然存在着一些制约水行政执法有序推进的瓶颈亟待破解。
——执法地位缺失，综合执法体制机制比较滞后。所谓水行政执法，是指各涉水行政主管机关，按照有关法律法规的规定，在水事管理领域，依法对水行政管理的相对人采取的直接影响其权利义务，或者对相对人的权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查的具体行政行为。根据水行政执法的概念便知道水行政执法不具备强制性，法律地位缺失，经常出现调查取证难、行政处罚难，甚至出现在执法过程中遭遇侮辱谩骂、围殴阻挠的现象。同时，水行政执法地位不明显，执法事项反复变动，职能不稳定，机构编制不统一，综合执法还处于一种探索过程中，相关的体制机制还未完全建立。水行政执法硬不起来，无形中降低了执法的威慑性，对执法工作的顺利开展造成一定的负面影响，增加了执法的难度。
——执法力量严重不足，人员整体素质不高。目前，我市基层水行政执法范围几经调整后确定为137项职能，83项处罚条款，涉及到的事项动态性反复性交叉性强，面对的管理相对人大部分是自然人，执法工作耗时耗力，难度很大。执法人员本身素质参差不齐，大多是从别的岗位调整而来，甚至有的还属兼职人员，法学类或水政水资源管理等专业人才很少，有些县（区）根本没有。据目前统计情况来看，部分县（区）执法大队只有1—2人，人员太少任务繁重，出现了水行政执法“小马拉大车”状况，力所不及，难以胜任，执法力量与执法任务的比例严重失衡，无法满足日常工作的需要。此外，有些地方由于执法人员的严重不足，为了维护正常的水事秩序，迫于无奈只能通过聘请协管员的方式弥补执法力量不足，继而又带来了协管员身份限制、薪酬过低、执法失当等系列社会问题。
——执法权责交叉重叠，执法矛盾问题日趋突出。新《水法》《防洪法》《水土保持法》的执法主体已经明确为水行政主管部门，而法律赋予水行政部门的管理项目不止一项，如水资源管理、水保监督、河道管理等，还涉及到环保、城管、交通、住建、规划、国土等多个单位，执法权责存在交叉重叠。各县（区）水行政综合执法队伍还未有效整合，在执法工作中容易出现一个管理相对人有可能要分别接受水行政管理部门内部几个管理单位的监督检查、规费征收等行业管理执法，缺乏集中统一协调。另外，当辖区内发生水事案件时，经常会出现水政监察、水土保持、水资源管理或交通、环保、河道管理、住建、国土、规划等单位多头执法的局面，既增加了水行政执法成本，又激化了执法矛盾。
——执法依据存在缺陷，部分法规操作性不强。新的《水法》虽然规定了依法治水的基本原则以及水资源开发利用和保护的基本原则，但部分条款的针对性和操作性不是很强，致使新《水法》有些规定在实际操作中难以执行。如新《水法》第六十五条规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物……由县级以上水行政主管部门或流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或个人负担，并处以一万元以上十万元以下罚款。”然而，凡需要在河流的城区范围内进行项目建设的，首先要符合城市整体规划，并报经住建、规划、环保、发改、国土等部门审批同意，水行政执法部门往往是事后介入，面对“生米做成熟饭”的特殊情况，水行政执法队伍成了“冲锋队”“救火队”，把原本属于住建、规划、环保、发改、国土等部门同意批准又不符合水法律法规规定的“难啃的骨头”接过来，无形中给强制拆除河道内违法建筑物、构筑物带来重重阻力，《水法》的立法精神较难实现。此外，新《水法》中有个别条规在现实操作中存在盲区，地方性法规的制定和完善又没有跟上，在具体执法中仍然存在无法可依的现象。
——偏重经济处罚，轻于源头管理的现象严重。在处理某些具体水事案件的执法过程中，对一些破坏生态环境、造成水质恶化、乱倾倒渣土垃圾、破坏水域和水工程设施的行为，特别是一些严重破坏水土资源、水产资源和水工程的违法案件，由于日常监管力度的缺乏，不注重源头控制，只有当违法行为构成事实后，才进行经济上的处罚，而对违法案件的源头及如何恢复原状，消除隐患却不予以重视和追究。个别水行政执法人员碍于私情，在处理时存在以赔代罚或只罚不赔，甚至有重者轻罚、轻者重罚这种以合法形式掩盖不合理处罚的现象，导致执法不力、执法不公，难以树立起水行政执法队伍的整体形象和权威。
破解水行政执法体制瓶颈的建议
毕节作为科学发展试验区、现代产业集聚区、创新扶贫示范区、生态文明先行区、多党合作示范区，深入贯彻落实《法治政府建设纲要（2015—2020年）》精神和《毕节市“法治毕节”创建工作推进方案》，强化法治的引领和规范，扎实推进“法治毕节”创建任务，更加精准地对接发展所需，维护公平正义，造福人民群众，为毕节“守底线、走新路、奔小康”营造良好的法治环境具有重大而深远的意义。乘“法治毕节”建设的东风，下决心突破滞后的体制限制，全力打造“法治权威、分工明确、运行高效”的综合执法体制，是在水行政领域落实《纲要》精神和《“法治毕节”创建方案》的具体体现。加快水行政执法体制改革、理顺水行政执法机制工作已迫在眉睫、刻不容缓。
（一）建立司法协同机制，树立水行政法治权威。从水行政执法实践来看，凡是有公安、法院等司法机关配合协助水行政执法的，都能极大改善当地水行政执法的环境，加大水行政执法力度，取得明显成效。建立有公安、法院等司法部门参与水行政执法的协同机制，是解决水行政执法力量匮乏、法律地位缺失的有效途径。同时加强与法院的配合，建立水政执法与刑事司法的衔接机制，借鉴省内外一些地区的经验，在市或县（区）人民法院设立综合执法庭，负责管理当事人对水行政综合执法及其他行业综合执法部门等提起对违法当事人拒不履行已发生效力的行政处罚案件的强制执行。如仍拒绝执行，法院则以拒不执行法院判决裁决罪追究违法当事人民事刑事责任。这样既保障了行政处罚决定的公平性、合法性和当事人的合法权益，又做到了有法必依、执法必严、违法必究，使违法相对人的违法行为所产生的法律责任得到最终追究，起到威慑作用。
（二）配齐配强基层执法人员，建立一支高素质队伍。水行政执法队伍站在水行政管理第一线，是水行政主管部门的专职执法人员，其人员素质高低直接影响水行政执法的效果，关系政府的形象，更是保障水务工作健康有序运行的关键。就目前我市基层水行政执法队伍机构存在人员配置偏少且有的是参公编制、有的是事业编制等先天不足，执法队伍人员素质参差不齐的现状而言，是无法完全适应新时期依法治水需要的。因此，各县（区）应尽快配齐配强县（区）及乡镇水行政执法人员，增加基层执法人员编制，减少基层占用执法编制或抽调执法人员到其他部门的情况。
水行政执法队伍作为水事管理的“主力军”和“排头兵”，是推动水务工作的不竭动力和源泉，在实际工作中应当长期加强政治思想教育，进一步提高水行政执法人员的综合素质，使水行政执法者廉洁奉公、秉公执法，自觉抵制社会上各种不正之风的侵蚀和诱惑。首先，应按《贵州省实施〈水政监察组织暨工作章程〉（试行）》的有关规定，真正把热爱水务事业，具备一定的水事管理知识和实践经验，经过有关水法律基础知识的学习和培训，熟悉水法规和行政法规，作风正派、坚持原则、忠于职守、不谋私利的优秀人才选拔到水行政执法队伍中来。其次，各县（区）水行政主管部门和乡（镇、街道）应高度重视水行政执法工作，克服困难想方设法为水行政执法工作创造良好的工作环境。借助“三严三实”专题教育和“两学一做”学习教育开展的契机，有计划地组织水行政执法工作者学习更新业务知识，学习和借鉴先进地区的水行政执法工作经验，不断提高自身业务能力和执法水平。
（三）厘清执法职责范围，提高公正文明执法效能。近年来，水行政执法的职责范围有所增加，从原来的96项增加到现在的137项，囊括了河道管理、环境保护、国土矿产资源开发、规划建设、湖库管理、市政公用管理、道路交通设施建设等多个领域，使水行政执法变得越来越“全能”，水行政这个“筐”越编越大，里面装的东西越来越多，担子也就越来越沉。在此种情况下，各级政府或水务行政主管部门必须下决心 ，根据发展和执法的需要，科学确定水行政执法可以涉足的领域，切实把水行政执法职责范围认真厘清，并通过政府网站或政务公开的形式进行公开，规范执法人员的执法行为，改变过去多头执法、滥执法的行为，改变水行政执法人员手段单一、适用法律条规混乱的现象，大幅度降低执法风险，化解执法过程中产生的各种纠纷和矛盾，有效地避免部门间互相揽权、互相推诿、重复执法、与相对人发生冲突等现象发生，进而让水行政执法在“有所为、有所不为”中有好的转变，提高公正文明执法效能。此外，要增强公众参与、公开透明的执法意识。引导和鼓励社会各方面参与水事管理，实现水政监察执法、社会自我调节、居民自治、公众监督、举报畅通的良性互动，切实把水事违法行为消除在萌芽状态，做到早发现、早制止、早处置，尽可能给政府和相对当事人减少损失，构建水行政执法和谐环境，提高公正文明执法效能。
（四）创新监察执法举措，促进执法与服务相结合。新《水法》实施后，由于《水土保持法》《防洪法》等相关法律法规的进一步修订完善还未及时落实，致使一些法律条款在具体执法过程中不易操作，存在缺陷。面临这种情况，水行政执法队伍必须始终坚持寓服务于执法管理之中的理念，将服务贯穿于水行政执法工作的全过程，进一步转变作风、主动服务，真正做到文明执法、公正执法，赢得群众理解和支持，消除相对当事人对执法者“钻牛角尖”的现象，破解法律规定缺失及操作性不强的难题。用真切的行动体现水行政执法的为民理念，推动水行政执法转型升级，实现执法服务管理的长效常态化，使水行政执法更加严格规范公正文明和高效。尤其要充分依靠乡镇一级政府对水行政执法工作的高度重视，以每个村（社区）为“单元格”形成水事管理的“网格”，明确“河长”责任人，实行“河长”负责制，织牢水行政监察的“网底”，坚持把水事管理作为诚心诚意为百姓办实事、解难题的落脚点，通过推进“网格化”“河长制”实现执法管理重心下移，使水行政执法的日常巡查监督真正做到无死角、全覆盖、常态化。
（五）强化水法律法规宣传，营造良好执法氛围。水事管理作为社会治理的一个重要组成部分，是推进社会治理创新的一个方面，也是落实“法治政府建设”的重要内容之一。近年来，新《水法》《防洪法》《水土保持法》等水法律法规的宣传力度较过去有了很大程度的提升，但仅仅局限于“世界水日”“中国水周”等活动期间集中宣传，所采取的宣传方式仍是集中发放宣传资料、宣传单、标语等老套的方法，内容也只是千篇一律的口号，群众根本不掌握具体的水法律法规的真正内容，更不知其精髓。大多数人不了解哪些行为是水法律法规所禁止的，哪些行为是水法律法规反对的。甚至部分群众和个别企业受“法不责众”观念的影响，导致群体性水事违法案件时有发生，给水行政执法部门造成被动，无形中增加了执法的难度，同时也给违法行为当事人造成重大经济损失。因此，通过实施“法治水务、服务水务”工程，落实“许可便民、投诉便民、管理便民”措施，坚持集中宣传与长效宣传相结合原则，既要采取过去的集中发放宣传资料、广播、标语、电视等形式进行宣传，又要充分利用好现代网络、微信等大数据平台抓好经常性常态化的宣传。注意以案讲法，将抽象的法律概念具体化，使群众认识到水法规的重要性和严肃性，使其认识到违反水法规的严重后果，积极探索水法规宣传教育的长效机制，进一步增强群众的水法律意识和忧患意识，让群众在共同参与水事管理中感受水务、支持水务，实现水事管理成果普惠于民，用真心实意赢得社会各界及广大群众的理解和认可。
（六）健全执法监督责任制度，严格督促检查考核。针对市、县（区）两级水行政执法队伍分级管理，县（区）执法大队人员少任务重，对乡（镇、街道）的管理和监督存在不足等实际情况，以各县（区）水务部门为单位，按照《毕节市水务局水利改革发展“月调度、季检查、年考核”的工作方案》的要求，结合自身实际制定或完善水行政执法监督及责任追究制度，建立一套完整的水行政执法监督考核及责任追究制度，对各乡（镇、街道）进行动态跟踪考核，将水行政执法工作中存在的问题列出整改清单，明确整改方向，限定整改期限，严格兑现奖惩。市水务局也要对各县（区）每季度按水行政执法“四查阅四评比”（查阅河湖巡查情况，评比履职尽责水平；查阅水事违法案件查处情况，评比执法办案水平；查阅水利规费征收台账，评比依法征收规费水平；查阅宣传活动开展情况，评比法治宣传水平）的标准开展一次绩效测评，通过对已办结或正在办理的执法案件进行抽查或廉洁情况回访，强化对执法权力的监督，了解和掌握水行政执法人员是否存在违规办案、拖延办案等不廉洁行为，以此促使水行政执法人员树立正确的价值观，凝聚执法队伍正能量，切实推进水行政执法的严格规范公正文明，开创水行政执法工作新局面。（作者单位：毕节市水务局）
